Klimaatadaptatie in Dordrecht: Stedelijke planning bij toenemend overstromingsrisico

Deense publicatie 'Planning and Designing Cities for a Rising Sea Level'

Afgelopen augustus verscheen de publicatie Planning and Designing Cities for a Rising Sea Level, over manieren waarop bewoners van kustgebieden het hoofd kunnen bieden aan klimaatverandering en een stijgende zeespiegel. Voor de ruimtelijke ordening levert dit belangrijke vraagstukken op. Lilian van Karnenbeek en Marleen van Rijswick -beiden verbonden aan het Utrecht Centre for Water, Oceans and Sustainability Law -schreven een bijdrage over de casus Dordrecht. Een monumentale binnenstedelijke winkelstraat doet daar tevens dienst als dijk tegen het rivierwater. De stad vormt een sprekend voorbeeld van wat er op het spel staat en welk beleid met het oog op de toekomst wijs is. Het betrekkelijk nieuwe Nederlandse beleidsconcept van 'meerlaagsveiligheid' wordt uitgelegd aan de hand van de Dordtse waterveiligheidsstrategie voor 2040.

Als geen ander moet de gemeente Dordrecht rekening houden met de dreiging van zeespiegelstijging en de toenemende kans op overstromingen. Maar echt nieuw is dat ook weer niet, want de Sint Elisabethsvloed van 1421 zorgde er al voor dat de stad omsloten door water kwam te liggen en het Eiland van Dordrecht ontstond, gelegen tussen de armen van de Rijn en de Maas (zie kader hieronder).

De Sint Elisabethsvloed: een ramp in slow-motion

Tijdens de Sint Elisabethsvloed van 1421 zorgde een noordwesterstorm, samenvallend met zeer hoge rivierwaterstanden, voor meerdere dijkdoorbraken. Doordat de dijkgaten niet tijdig gedicht konden worden, kreeg het water vrij spel. Waar eerst de Grote Waard was, een rijk landbouwgebied, ontstond in de loop der jaren het getijdengebied de Biesbosch. Tachtig jaar later lieten inwoners van het verloren dorp Wieldrecht een altaarstuk schilderen om deze ramp te gedenken. Wieldrecht ligt rechtsboven op het schilderij bij de dijkdoorbraak; Dordrecht links vooraan, met de nog altijd markant aanwezige Grote Kerk. Twee panelen van dat stuk hangen nu in het Rijksmuseum (op de website is ook een podcast over het werk te beluisteren). Er is goed op te zien hoe het leven in de Grote Waard gewoon door lijkt te gaan; men brengt rustig have en goed in veiligheid, maar geen sporen van verdrinkende mensen of vee. De overstroming groeide blijkbaar pas op in de maanden en jaren na de dijkdoorbraken uit tot de 'ramp' waarbij de Waard uiteindelijk verloren ging (meer hierover in het artikel De Sint-Elisabethsvloed van 1421: van landbouwgrond naar natuurgebied op Geografie.nl).

Rivierdelta's zoals in Nederland zijn sinds mensenheugenis aantrekkelijke vestigingsplaatsen vanwege de goede landbouwgrond - dankzij de afzettingen van vruchtbare rivierklei - en de mogelijkheden voor efficiënt handelstransport over water. De kwetsbaarheid voor overstromingen vormt de keerzijde van diezelfde medaille. De concentratie van mensen en bedrijvigheid op zo'n plek valt dus historisch goed te verklaren, maar stelt ons nu voor de vraag hoe we dit bezit veilig kunnen stellen en of (verdere) bebouwing en investeringen nog wel verantwoord zijn.

Nederland heeft een sterke traditie van overstromingspreventie, door het aanleggen van dijken, dammen en natuurlijk de Deltawerken. Desondanks is steeds meer het besef doorgedrongen (met name sinds de overstromingen in het rivierengebied van 1993 en vooral 1995) dat een eenzijdige focus op het voorkomen van overstromingen op de langere termijn niet houdbaar is. Naast bescherming moet de aanpak ook gericht zijn op schadebeperking en het optuigen van slagvaardig crisismanagement. Deze combinatie van bescherming en beheersing is sinds 2009 het officiële Nederlandse beleidsdoel, en staat ook wel bekend als meerlaagsveiligheid.

Van bescherming naar risicobeheersing

De eerste laag, bescherming, is nog steeds gericht op het voorkomen van overstromingen door dijken en waterkeringen. In Nederland is het meeste land goed beschermd met primaire dijken en waterkeringen die door Rijkswaterstaat en de waterschappen worden onderhouden. In de Omgevingswet die in 2024 in werking trad wordt ervan uitgegaan dat het binnendijkse gebied afdoende beveiligd is. Met de tweede laag, ruimtelijke inrichting, kan de impact van een overstroming worden verminderd. In Nederland bepalen gemeenten in principe zelfstandig de bestemming en ontwikkeling van grond binnen de gemeentegrenzen, zowel binnendijks als buitendijks. Dit wordt conform de Omgevingswet vastgelegd in een Omgevingsplan. Wel kunnen de provincie en nationale overheid aanvullende eisen stellen, bijvoorbeeld ten aanzien van bouwen in de uiterwaarden (om te voorkomen dat de afvoercapaciteit van een rivier daalt). En de derde laag, rampenbeheersing, gaat om voorbereiding op overstromingen (door voorlichting, crisismanagement en evacuatieplannen). Hier speelt het Watermanagementcentrum Nederland een rol - met het tijdig afgeven van waarschuwingen bijvoorbeeld - en daarnaast de nationale overheid en de waterschappen (in overleg met de veiligheidsregio's).

De meerlaagsveiligheid is in lijn met de Europese overstromingsrichtlijn uit 2007 (Richtlijn - 2007/60 over beoordeling en beheer van overstromingsrisico's) maar kent - anders dan de richtlijn - een hiërarchische opzet waarin het voorkómen van overstromingen nog steeds op nummer één staat.

Een Dordtse winkelstraat als waterkering

Hoe gaat het 'Eiland van Dordrecht' de toekomst tegemoet? Het grondgebied ligt voor het overgrote deel binnendijks, maar toch is er ook een flink areaal buitendijks gebied (waaronder het zoetwatergetijdengebied van de Biesbosch, een overblijfsel van de Sint-Elisabethsvloed dat nog herinnert aan het tijdperk vóór de Deltawerken(zie kader bovenaan). Ook een klein deel van de stedelijke bebouwing ligt buiten de dijken, zoals te zien is op het kaartje hieronder (stedelijke bebouwing is rood, de dijk is de gele lijn). Het binnendijkse land ligt het laagst; het is in principe erg veilig, maar áls de dijken doorbreken, dan is juist het hoger gelegen buitendijkse gebied het veiligst (en kan mogelijk een rol spelen in het geval van een evacuatie). De gemeente moet - volgens het concept van de meerlaagsveiligheid - bij de ruimtelijke inrichting rekening houden met de eventualiteit van een overstroming.

De Voorstraat is een prachtig voorbeeld van de uitdagingen en beperkingen die dichtbebouwde binnensteden tegenkomen bij het 'meebewegen' met de zeespiegelstijging enerzijds en hogere piekafvoer van de rivieren anderzijds. Deze monumentale winkelstraat doet namelijk tevens dienst als dijk, maar omdat het een zeer lage dijk is en ophoging ervan te complex, heeft men dit (tijdelijk) opgelost door de mogelijkheid om bij extreem hoog water vloedschotten tussen de panden te plaatsen. Via een Algemene plaatselijke verordening is geregeld dat eigenaren hieraan mee moeten werken. Jaarlijks vindt er een Grote Vloedschottentest plaats.

In de ruimtelijke strategie Eiland met kwaliteit (tot aan 2040) heeft de gemeente Dordrecht vastgelegd hoe ruimtelijke ordening en waterbeheer hand in hand moeten gaan zodat de negatieve gevolgen van overstromingen tot op zekere hoogte beperkt kunnen worden. Deze ambitie kan de gemeente via regulering in het Omgevingsplan handen en voeten geven. Als voorbeeld noemen Van Rijswick en Van Karnenbeek de ontwikkeling van twee hoger gelegen buitendijkse gebieden, Maasterras en De Staart (zie het kaartje hierboven), waar woningbouw gepaard zal gaan met een functie als evacuatiegebied voor binnenstadbewoners in geval van overstroming. En in het kader van 'crisismanagement' stelt de gemeente zich als doel om zoveel mogelijk zelfvoorzienend te worden in de respons op een overstroming, en inwoners erop voor te bereiden wat zij moeten doen.

Grenzen aan gemeentelijke autonomie?

Zoals de Voorstraat aantoont, kan zelfs het verhogen van de meest basale waterveiligheid problematisch zijn, ook al beschikt Nederland over eeuwenlange ervaring en vernuft in het aanleggen van beschermende werken. Dit maakt voortuitziende ruimtelijke ordening en het omgaan met overstromingsrisico's des te belangrijker. Het plannen van evacuatieroutes en het bewust maken van inwoners vormen in zo'n situatie geen theoretische oefening maar praktische noodzaak. Ook zijn huiseigenaren zelf medeverantwoordelijk voor waterveiligheid, zeker in buitendijkse gebieden. De auteurs stellen dat een besef van overstromingsrisico's niet erg aanwezig is onder de Nederlandse bevolking, mede door de nadruk op de traditionele bescherming met dijken waarin de overheid het voortouw neemt. Een 'klimaatlabel' voor huizen zou dit bewustzijn kunnen helpen.

Ook al lijken de plannen voor buitendijkse ontwikkeling in Dordrecht goed doordacht, toch roept het volgens de auteurs wel de vraag op of de gemeentelijke beslissingsvrijheid in de ruimtelijke ordening niet te groot is. Immers, niet elke gemeente zal uit eigen beweging voldoende verantwoordelijkheid en vooruitziendheid in acht (kunnen) nemen. Zo lijken er voor binnendijkse ontwikkeling weinig beperkingen te zijn, maar daarbij kan men de aanwezigheid en het vrijhouden van goede evacuatieroutes gemakshalve over het hoofd zien. Het hoeft niet per se op onwil of onkunde te duiden, maar kan ook gemeentelijke onmacht zijn om in een dichtbebouwde binnenstad ingrijpende maatregelen te nemen, zoals het voorbeeld van Dordrecht laat zien.

NWO project Red & Blue

Lilian van Karnenbeek is als postdoctoraal onderzoeker betrokken bij het onderzoeksproject Red & Blue - Real estate development & building in low urban environments dat in kaart brengt hoe laaggelegen steden (Red) om kunnen gaan met het wassende water (Blue). Ook Frank Groothuijse, hoogleraar Europees en nationaal omgevingsrecht, en Marleen van Rijswick, hoogleraar Europees en nationaal waterrecht en hoofd van het Utrecht Centre for Water, Oceans and Sustainability Law, doen mee aan het project. Zij bekijken hoe wetten, planningsinstrumenten en beleidsvormingsprocedures de investeringen in onroerend goed en infrastructuur mede bepalen en zo de maatschappelijke klimaatbestendigheid beïnvloeden.